罗仲尤 曹丹丹：整体性治理理论视域下教育科技人才一体发展的挑战与路径

 教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》中明确提出“一体推进教育科技人才发展”，并将“教育科技人才一体发展格局基本形成”纳入“十五五”时期经济社会发展主要目标。建设教育强国、科技强国、人才强国具有内在一致性和相互支撑性，要把三者有机结合起来、一体统筹推进，形成推动高质量发展的倍增效应。[1]然而，教育、科技、人才工作已形成相对独立的治理分区和发展体系，分属不同主管部门、运行于不同政策体系、服从于不同评价逻辑，与教育科技人才一体发展的战略要求之间存在不同程度上的结构性张力，导致实践推进过程中依然面临诸多深层次体制障碍和机制梗阻，单纯依靠某一领域单兵突进的传统模式难以为继，亟须基于整体性视野与治理框架强化教育链、科技链和人才链的耦合联动与协同互促，有效推动教育科技人才一体发展。

整体性治理理论与教育科技人才一体发展的内在关联

整体性治理理论是解决公共行政价值偏离、治理碎片化、协同失灵和服务裂解性问题的一种新兴治理理论。其核心特征包括：一是以公共需求为治理导向，强调公共利益与责任意识，注重整体观念及价值革新；二是关注多元治理主体之间的合作、协同，强调跨界协作的主体间性，注重构建稳定的协作网络与行动共同体[2]；三是聚焦整体性协调，主张通过制度性安排，建立政策目标和手段一致且连贯的整合机制，强调有效整合与整体绩效。数字技术的迭代发展为整体性治理理论注入了新的研究动能，国内外专家学者围绕这一议题展开了大量研究，主张重视数字技术，推动数字化服务、数据整合、信息共享和在线治理[3]。基于整体性治理理论推进改革发展，构建整体性治理体系，要重视理念、主体、政策和数据信息的整合，确保治理主体之间政策目标和手段的一致性和政策执行的连贯性。

一体推进教育科技人才发展是立足中国发展现实所作出的重大论断，也是富有中国特色的重要理论创新，标志着我国对教育、科技、人才发展规律的认识达到了新高度。教育科技人才一体发展涉及理念、制度和技术等多维治理因子的内嵌互动，强调三者互相支撑、互为主体，围绕科技自立自强、关键核心技术突破等战略目标，通过资源配置优化、人才系统布局及制度重构实现倍增效应[4]。整体性治理理论强调多元主体的分工合作与协同互动，突出顶层设计协调，注重构建科学有效的体制机制，将该理论运用于推进教育科技人才一体发展，可有效回应当前治理实践中所面临的理念离散化、主体悬浮化、政策碎片化、数据孤岛化等突出问题，具有较强的理论适切性和现实必要性。首先，教育科技人才一体发展是一项涉及多元利益主体的系统工程，需要运用系统性思维和整体性方法予以统筹推进，并置于促进新质生产力发展的整体框架中进行战略联动，实现同向发力、互促互动。运用整体性治理理论进行系统谋划、理念整合，能够更好地凝聚价值认识、共创行动愿景。其次，当前教育科技人才一体发展面临的诸多问题，其背后往往有着诸如政策目标取向不一致以及“各自为政”的治理惯性等深层次原因，多头管理、资源分割、价值取向分异导致联合协作效率较低，形成了典型的碎片化治理困境[5]。整体性治理理论所主张的治理方法和理念，与我国“十五五”规划有关教育科技人才一体发展“强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动”的要求具有内在一致性，有利于破解当前一体发展面临的主体悬浮与合力不足、制度供给缺乏衔接等核心问题。最后，数字技术和数据资源在促进治理整合中发挥着基础性作用，可为摆脱数智时代教育科技人才一体发展面临的信息孤岛和数据流动阻隔等困境提供有力支撑。

教育科技人才一体发展在治理实践中的问题挑战

教育科技人才一体发展虽在国家战略规划中已统筹部署，但治理实践中依然存在一定体制机制障碍。教育、科技、人才三者在宏观上存在系统性分立，各有自身的发展规律与相对独立的运行逻辑，一体发展的难点突出表现在价值理念差异、主体协同效能不足、政策支撑作用薄弱、数据畅通流动受阻等方面。

1.教育科技人才一体发展价值理念差异尚存

理念是治理行动的先导，价值取向的一致性是教育科技人才一体发展的逻辑前提。教育、科技、人才三大领域在各自的发展过程中形成了相对独立的价值体系和话语体系，在价值取向、衡量标准、目标侧重、评价导向上存在差异。教育工作强调积累性，秉持长周期育人逻辑，注重知识传授的系统性和人才培养的规范性，专业设定往往遵循学科逻辑，对科技创新的快速迭代和产业发展的动态需求响应不足。科技工作以创新突破为核心追求，强调成果转化与技术迭代的时效性，指向科技的外部服务属性，科技评价更注重科技成果和工程的产出，对教育的长期性和积累性重视不足。人才工作以人尽其才为价值旨归，兼顾使用导向与成长导向，强调引育用留的全链条性，指向人才的环境适应性和个体贡献属性，人才评价重视显性量化指标与外在标识，忽视隐性能力，对人才成长的教育支撑环境和服务科技创新需求的统筹不够。当教育科技人才一体发展从战略部署转向具体决策，三者价值取向的潜在分野带来的阻力便在不同层面开始显化。

2.教育科技人才一体发展主体协同效能不足

主体协同是战略落地的组织保障。教育科技人才一体发展涉及政府、高校、科研院所、企业、社会组织等多个主体，需要建构政府主导、各主体共同参与的协同机制，并在共同价值目标的引导下形成稳定且持续的协同关系。在横向协同上，多元复杂主体之间缺乏有效的沟通协调机制。当前，高校、科研院所、企业等不同主体在职能上有明确的权责划分，日常运转主要围绕各自工作重点发力，主体之间的沟通协调往往限于具体事项的协调，涉及跨部门、跨职能边界的实质协同、深度协同较少。这既不利于教育科技人才工作的一体决策和统筹部署，也削弱了一体发展的协同效能。在纵向协同上，现行条块分割的管理架构仅对系统内发挥源头支撑作用与引擎驱动功能，覆盖面“窄化”难以真正向下深入触达多元创新主体，难以实现各要素、各环节的互促共进，阻碍了创新要素流动，损耗了协同效能。教育科技人才一体发展围绕国家重大战略需求进行资源深度统筹，是涉及多个维度、交错式的战略性统筹，如何通过优化资源配置激活系统效能，以有限资源撬动最大效益，是当前亟待破解的关键难题。

3.教育科技人才一体发展政策支撑作用薄弱

政策体系是教育科技人才一体发展的制度基础。长期以来，教育、科技、人才政策分别由不同部门主导制定，形成相对独立的政策体系和制度框架。三大领域相互之间顶层战略统筹有待深化，在目标设定、对象界定、规划衔接、资源配置、考核评价等关键环节缺乏系统推进，一定程度上存在政策碎片化的现象。一是政策制定尚未形成有效的跨部门沟通协商机制。基于部门本位制定政策，对政策联动、政策衔接、政策同步关注不足，不仅阻碍了跨部门的创新性政策供给，也让协同效能大打折扣。以推进产学研深度合作为例，尽管在各部门出台的政策文件中频繁出现，但教育部门主导的产教融合与科技部门推动的产学研合作常常自成体系，企业作为创新主体的实质参与度被稀释，社会组织的作用也没有得到充分发挥，单项政策依然无法打通其中的卡点、堵点。二是政策内容存在交叉重叠和冲突。由于各部门职能交叉，导致在一些领域出现了政策重复和政策冲突的现象。例如，在人才评价方面，教育、科技、人力资源、工业和信息化等相关部门都出台了各自的评价标准和办法，评价导向存在非一致的问题。三是政策执行缺乏协同联动。目前单一的部门政策难以覆盖教育、科技、人才全域，政策实施容易发生阻滞，呈现“漏斗式”势能递减[6]，影响了实际效用。与此同时，基层执行单位需分别对接不同部门、申报不同项目、应对不同考核，疲于应付“多头管理”。四是政策评估缺乏整体性。当前的政策评估往往以部门为单位进行，注重对单一政策效果的评估，而缺乏对教育科技人才政策体系整体效果的评估。这种评估方式难以发现政策之间的不协调和不匹配问题，不利于科学有效地支撑政策体系的动态优化与迭代调整。

4.教育科技人才一体发展数据畅通流动受阻

数据是一体发展的基础要素和战略资源，数据贯通是整体性治理和协同施策的技术底座。教育科技人才一体发展的关键在于实现创新要素的自由流动和高效配置，而数据则是连接教育、科技、人才三大领域的重要纽带。在数智化转型加速推进的背景下，教育、科技、人才领域均已建立起各自的信息系统与数据平台，但各系统数据在建设标准、归属主体、共享机制上各成体系，造成信息流动梗阻，在不同程度上制约着信息要素的流动和价值释放。一是数据标准不统一。教育、科技、人才三大领域各自建立了独立的信息系统和数据标准，由于数据格式、数据口径、数据编码等各不相同，导致数据之间难以互联互通和共享交换，也增加了数据采集和处理的成本。二是数据共享不充分。数据大多分散在各个部门内部，受制于部门利益、安全顾虑与权责边界，跨部门数据共享多停留于应需调取的被动模式。三是数据应用水平不高。虽然各领域都积累了大量的数据资源，但因缺乏整合分析的技术平台，以及对数据的挖掘和分析能力不足，沉睡数据多于活化数据，单领域数据多于跨域整合数据，难以通过数据融合揭示教育投入、科技产出与人才引育留用之间的关联机制和堵点问题。

教育科技人才一体发展的整体性治理路径探究

一体推进教育科技人才发展，从战略构想到目标达成，核心在于深化体制机制改革。要紧扣统筹协同、系统整合、精准发力、长效运行的思路，构建价值、组织、制度、技术四位一体的治理路径，实现教育、科技、人才工作同向发力，形成倍增效应。

1.牢固树立一体发展理念，增进价值认同

教育、科技、人才是相互依存、彼此促进、辩证统一的有机整体。教育是涵养人才的基础载体，为科技发展提供智力支撑；科技是驱动教育革新的核心动力，助推人才能力持续跃升；人才是引领教育提质与科技突破的关键变量，重塑创新发展的底层逻辑。推进一体发展，必须正视三大领域在价值取向、衡量标准和评价导向上的客观差异，摒弃单一化的价值导向，立足高水平科技自立自强这一核心价值锚点，将教育的基础性、科技的创新性、人才的能动性有机贯通，构建耦合匹配、动态交融的价值协调机制。

在具体实践中，教育工作需打破学科逻辑局限，强化需求导向，主动对接科技发展和产业需求，提升人才培养的适配度；科技工作需摒弃短期功利主义，重视教育的基础支撑作用，推动科研资源向教育领域开放共享，实现科研与育人同频共振；人才工作需统筹引育用留全链条，将评价重心转向成长增值与创新策源潜力，强化能力适配导向。同时，要推动各级政府部门、高校、科研院所、企业等主体深刻领会一体发展的战略内涵，将一体发展理念融入治理决策和工作实践，并通过建立跨部门、跨领域的常态化交流机制，消除理念分歧，推动共识转化为具体举措。

2.创新完善协同运行机制，深化主体协同

强化顶层统筹，健全协同机制。应立足国家战略层面，优化议事协调机构设置，建立跨部门、跨层级的教育科技人才一体发展统筹协调议事机制，由中央统一领导，统筹推进战略规划、政策制定、资源配置、考核评价等重大事项，打破部门壁垒。同时建立多部门常态化联系机制，明确权责分工，避免职能交叉与责任虚化。

激活核心枢纽，强化载体支撑。高校是教育科技人才的集中交汇点和重要汇集处，应以其为核心枢纽，在学科专业调整、人才自主评聘、科研经费使用、成果权属分配等方面赋予更大自主权。支持高校建设国家交叉学科中心，推行“学科群+重大项目”组织模式，打破专业壁垒。充分发挥国家大学科技园、高等研究院、新型研发机构等的协同功能，推广国家实验室“国家统筹、地方支撑、高校共建”模式，推动创新资源与产业需求精准对接。

夯实基层主体，推动落地见效。强化企业特别是行业链主企业的创新实践主体地位，完善产学研协同激励机制，引导龙头企业深度参与人才培养。建立企业需求、高校供给、政府保障三方对接机制，推动共建人才培养基地和联合实验室。重点支持新型研发机构作为资源整合平台，构建“新型研发机构—大学—政府—产业”四螺旋创新治理框架。激活社会组织活力，赋予其在标准制定、人才评价、成果转化等方面的职能，填补协同治理空白。

畅通流动渠道，促进主体联动。应以制度破壁为核心，破除编制归属、人事壁垒、考核分割与薪酬体系分立等体制性阻滞，构建全域贯通的人才双向流动制度体系。通过跨域人事衔接、评价互认、编制弹性适配等规则设计，打通高校、科研院所与产业界之间人才双向流转的制度堵点，实现智力资源跨主体、跨领域的柔性配置。同时，构建科教产深度融合的跨域联合育才范式，依托重大科研任务搭建实战化育人载体，将人才培养嵌入关键技术攻关与产业创新全过程，形成内生循环机制。

3.推进政策集成与工具创新，优化制度供给

强化顶层规划与政策协同。立足“十五五”规划部署，制定教育科技人才一体发展专项规划，将三领域政策纳入统一架构统筹设计，实现目标贯通与举措衔接。建立跨部门政策协同制定机制，确保政策契合实践需求、兼顾各方利益。建立政策衔接审查机制，全面清理交叉重叠、相互冲突的内容，保障政策体系的协调性与连贯性。

聚焦关键领域，精准供给政策工具。围绕学科专业调整、科研攻关、人才引育、成果转化四大领域，构建一体政策工具包。建立校企联合创新实体，将企业技术需求转化为学科建设方向，形成需求预警与动态调整的全链条管理机制。建立跨领域协同立项机制，统筹教育、科技部门科研资源设立协同攻关项目。整合各类人才计划，构建“刚性引才+柔性用才”相结合的一体化引育体系，建立以实绩和贡献为核心的弹性评价体系。完善成果转化协同政策，探索“事业法人+企业法人”双轨治理模式，并采取“拨投结合”的资金支持方式，实现公共目标与市场效率的时序接力。

强化政策执行协同与整体性评估。建立跨部门执行协同机制，精准破解产教融合、科教融汇、人才流动等领域的执行堵点。打破部门单一评估局限，建立政策体系整体性评估机制，从协同性、实施成效、社会满意度等维度开展全面评估，并将评估结论作为政策优化调整的核心依据，推动政策体系动态迭代完善。

4.打通数据流通梗阻，深化数智治理

打造数字化平台，促进数据标准贯通与系统整合。以政务服务平台和国家智慧教育平台等为依托，制定教育科技人才数据统一标准，明确数据格式、口径、编码和采集规范，实现三大领域数据标准的统一衔接。整合各领域信息系统，构建一体数据智慧平台，推动“一数一源、多源校核”，降低数据采集和处理成本。

健全数据共享机制，推动数据自由流动与主动协同。建立跨部门、跨领域、跨层级的数据共享机制，明确共享范围、权限和流程。依托共享平台建立数据共享清单制度，推动教育培养数据、科研成果数据、人才信息数据向相关主体有序开放。建立数据共享激励机制，提升各部门共享积极性。同时构建数据安全保障体系及分级分类管理机制，防范数据泄露与滥用风险，确保共享合法合规。

深化数据应用赋能，推动治理效能提升。依托一体数据智慧平台，运用大数据、人工智能等技术，深化多源跨域数据融合分析，揭示教育投入、科技产出与人才引育留用之间的内在关联，为政策制定提供循证支撑。构建“教育数字地图”，开展趋势预测与风险预警，优化资源配置，动态调整学科专业布局。强化基层数据应用能力，引导基层依托数据分析开展精准治理，推动教育科技人才治理范式从经验驱动向数字赋能、精准施策迭代升级。

【作者单位：湖南大学】

（原载2026年第17期《中国高等教育》杂志）